La Constitución que nunca existió: Las Leyes Fundamentales de 1906
El emperador Nicolás II pronuncia un discurso ante las dos cámaras del Palacio de Invierno el día de la inauguración de la Primera Duma Estatal. 27 de abril de 1906. Fotografía conservada en el Archivo Estatal Central de la Academia Rusa de Ciencias (TsGAKFFD) de San Petersburgo.
El 23 de abril de 1906 (6 de mayo de 1906, según el calendario gregoriano), el Emperador firmó un documento que ahora se conoce comúnmente como la primera constitución rusa. La firma se realizó cuatro días antes de la apertura de la primera Duma Estatal, para que los diputados, reunidos en el Palacio Táuride, tuvieran las reglas del juego listas. El decreto preliminar establecía que el propósito de la revisión era "la delimitación del área que pertenece inseparablemente al poder de la administración suprema del Estado del poder del órgano legislativo"Traducido del lenguaje oficial, esto significa: primero, determinamos qué quedaría en manos del monarca y qué se entregaría al parlamento. Y solo entonces el parlamento se puso manos a la obra.
Generalmente se acepta que Rusia se convirtió en una monarquía constitucional en 1906. En teoría, sí. En la práctica, la organización es diferente.
Cómo la Revolución logró concesiones
Las leyes fundamentales de 1906 no nacieron de un plan reformista, sino del miedo.
El 9 de enero de 1905, soldados dispararon contra una marcha pacífica hacia el Palacio de Invierno. Los trabajadores marchaban con una petición al emperador, portando iconos y retratos, como si estuvieran solicitando. A partir de ese día, el modelo de relaciones entre la sociedad y el gobierno basado en peticiones llegó a su fin. El año transcurrió bajo la sombra de huelgas y levantamientos. la flota, disturbios agrarios. En octubre de 1905, más de dos millones de personas participaron en una huelga política general: fábricas, ferrocarriles, oficinas de correos, telégrafos y universidades cerraron sus puertas. El país estaba paralizado.
Vladimir Makovsky. "9 de enero de 1905 en la isla Vasilievsky"
Sergei Witte, recién llegado de las negociaciones de paz con Japón, le presentó a Nicolás II una disyuntiva sin una tercera opción: o una dictadura militar con la movilización total del ejército para la represión, o concesiones constitucionales. Según los contemporáneos, la formulación fue casi literal: "El soberano, o la constitución, o el dictador".
Nicolás II optó por hacer concesiones. El 17 de octubre de 1905 se publicó el Manifiesto para el Mejoramiento del Orden del Estado. Prometía libertades civiles: inviolabilidad personal, libertad de conciencia, de expresión, de reunión y de asociación. Estableció "como regla inmutable"que ninguna ley entraría en vigor sin la aprobación de la Duma. Le garantizó a la población "la posibilidad de participar realmente en la supervisión de la legalidad de las actuaciones de las autoridades designadas"El manifiesto causó sensación: por primera vez en un siglo, un autócrata reconocía que debía compartir el poder.
En la obra clásica de V. V. Leontovich “historia En el libro "El liberalismo en Rusia", las concesiones de octubre de 1905 se describen como un punto de inflexión: por primera vez en dos siglos, el monarca no complementó el orden existente, sino que accedió a limitarse. Pero este acuerdo fue forzado, y ahí reside la raíz de las contradicciones posteriores.
En su correspondencia familiar, el emperador, según los memorialistas, escribió con amargura sobre las concesiones del 17 de octubre: sentía que se las habían arrebatado. Este detalle es importante. Desde el principio, el monarca percibió el documento no como un programa, sino como una pérdida inevitable, y estructuró el proceso de convertir el manifiesto en legislación de manera que se minimizara dicha pérdida.
Lo que se prometió en octubre y lo que se confirmó en abril.
Transcurrieron seis meses entre el Manifiesto del 17 de octubre de 1905 y las Leyes Fundamentales del 23 de abril de 1906. Durante este periodo, el activismo callejero disminuyó, el ejército se mantuvo leal y la amenaza revolucionaria retrocedió. Y la labor legislativa avanzó en sentido contrario: no amplió las promesas del Manifiesto, sino que las restringió.
El documento aprobado por Nicolás II en abril constaba de una sección introductoria y cinco capítulos, que incluían 82 artículos nuevos o modificados. La versión completa, publicada como parte del Código de Leyes del Imperio ruso, era más extensa: dos secciones, diecisiete capítulos y 223 artículos. La segunda sección conservaba las disposiciones sobre sucesión al trono, regencia, rangos y títulos de las Leyes Fundamentales de 1832. La continuidad con el sistema anterior a la reforma estaba integrada en la propia estructura del documento.
Los capítulos estaban organizados según un orden característico. El primero era «Sobre la esencia de la autoridad autocrática suprema». El segundo, «Sobre los derechos y deberes de los súbditos rusos». El tercero, «Sobre las leyes». El cuarto, el más extenso, trataba sobre el Consejo de Estado y la Duma Estatal. El quinto, sobre el Consejo de Ministros.
Este orden no es casual. Antes de definir los derechos de los súbditos y la estructura del parlamento, el documento establecía que el poder supremo era inviolable. La jerarquía se establece desde el principio: primero el monarca, luego todo lo demás.
El Manifiesto del 17 de octubre establecía que ninguna ley podía aprobarse sin la Duma. Las Leyes Fundamentales añadieron una aclaración importante: la Duma tampoco podía aprobarse sin el Emperador.
Autocracia en un paquete constitucional
El artículo 4 de las Leyes Fundamentales de 1906 decía lo siguiente: "El Emperador de toda Rusia ostenta un poder autocrático supremo. Dios mismo nos ordena obedecer su autoridad, no solo por temor, sino también por conciencia.".
Esta formulación repetía casi textualmente el texto anterior a la reforma. Si bien la palabra "ilimitado" había desaparecido, los contemporáneos cuestionaban esta desaparición y, en la práctica, apenas cambió.
Más adelante, en el primer capítulo, había alrededor de dos docenas de artículos que descifraban qué significaba "poder autocrático supremo". artículo 8La iniciativa legislativa en todos los asuntos correspondía al soberano; la revisión de las Leyes Fundamentales solo era posible por iniciativa suya. Esto significaba que el parlamento no podía modificar la constitución, ni siquiera con el voto unánime de ambas cámaras, a menos que fuera voluntad del monarca. La revolución constitucional a través del parlamento estaba legalmente excluida.
artículo 9Ninguna ley entra en vigor sin la aprobación del Emperador. Se trata de un veto absoluto, no suspensivo, como el del káiser alemán, ni limitado por tiempo o condiciones: una simple negativa, sin explicación y sin posibilidad de anulación.
El artículo 10 reservaba la guerra y la paz al monarca. El artículo 12 le otorgaba el derecho a emitir decretos en el ejercicio del gobierno supremo. El artículo 15 le concedía el derecho a declarar cualquier zona del imperio bajo ley marcial o estado de emergencia. Los estatutos que regían las fuerzas armadas asignaban al emperador el mando supremo, la organización del ejército y la marina, y toda la estrategia militar. El nombramiento y la destitución de los ministros también eran responsabilidad exclusiva del monarca. Los ministros respondían ante él, no ante la Duma.
La estructura resultante era extraña. El documento proclamaba que el poder legislativo era ejercido por el emperador. "en unidad" Con el Consejo de Estado y la Duma Estatal. Así lo expresa el Capítulo Tres. Sin embargo, el Capítulo Uno ya había establecido que el poder supremo reside exclusivamente en el monarca. Los partidarios de la interpretación constitucional se aferraban a la palabra «unidad». Los opositores señalaban el Artículo 4. Legalmente, ambas partes tenían razón, pues el documento contenía ambas tesis. En la práctica, quien contaba con el apoyo del ejército tenía razón.
Libertades con reservas
El capítulo sobre los derechos de los súbditos fue revolucionario para Rusia. Por primera vez en la historia del imperio, contenía formulaciones que hoy reconocemos como texto constitucional estándar.
artículo 77: la propiedad es inviolable, la enajenación forzosa solo está permitida para "Remuneración justa y digna". artículo 78Los sujetos tienen derecho a celebrar reuniones. "con fines que no sean contrarios a las leyes, pacíficamente y sin armas»Los artículos individuales consagraban el derecho a expresar ideas. "oralmente y por escrito, y también distribuirlas por medio de la imprenta".la libertad de fe y de conciencia, el derecho a crear sociedades y uniones.
Para un país donde hace tan solo unos años cualquier reunión sin permiso policial se consideraba un disturbio, esto representó un punto de inflexión. Por primera vez, los ciudadanos tenían derecho a recurrir a la ley, no a la clemencia de sus superiores. Por primera vez, la libertad de expresión no solo no se toleraba, sino que se reconocía.
Pero casi todos estos derechos venían acompañados de una salvedad: «dentro de los límites establecidos por la ley» o «para fines que no contravengan la ley». Esta formulación hacía que toda la estructura dependiera de la legislación secundaria. El significado exacto de la «libertad de prensa» no lo determinaba el texto constitucional en sí, sino las leyes individuales: sobre censura, sobre reuniones, sobre asociaciones. Estas leyes eran promulgadas por el gobierno y podían ser tan restrictivas como se deseara.
El resultado es una situación extraña: el derecho a la libertad de expresión existe formalmente, pero la libertad de expresión real se limita a lo que permite la legislación vigente. Existe el derecho de reunión. No existe el derecho de reunión sin permiso.
Esto no resta importancia histórica al capítulo sobre estos temas. La aparición misma de estas formulaciones allanó el camino para los argumentos sobre derechos humanos, para las referencias a la constitución en los tribunales y para el desarrollo de los partidos políticos. Sin embargo, la distinción entre la proclamación de derechos y su contenido real en las Leyes Fundamentales de 1906 se estableció deliberadamente.
Parlamento sin parlamentarismo
El capítulo cuatro definía la estructura del parlamento bicameral. La cámara baja era la Duma Estatal, elegida por el pueblo bajo el sistema curial para un mandato de hasta cinco años. La cámara alta era el Consejo de Estado, transformado a partir del anterior órgano consultivo. La mitad de sus miembros eran designados por el emperador, y la otra mitad eran elegidos entre los zemstvos, las asambleas nobiliarias, las universidades, los comités bursátiles y el clero.
Duma Estatal del Imperio Ruso de la 1.ª legislatura
El sistema curial de elecciones a la Duma se diseñó para que el voto de un terrateniente tuviera mucho más peso que el de un campesino o un obrero. El objetivo era asegurar una mayoría conservadora. Este plan fracasó: los partidos de derecha boicotearon las primeras elecciones, la curia campesina demostró ser más activa de lo previsto, y la primera Duma se inauguró el 27 de abril de 1906 en el Palacio Táuride con una clara predominancia de diputados de izquierda y liberales. Según las estadísticas de los partidos, los cadetes obtuvieron aproximadamente 179 escaños y los trudoviks, aproximadamente 97. La Duma contaba con un total de aproximadamente 478 diputados.
La Duma tenía derecho a la iniciativa legislativa, pero no a la iniciativa individual: una propuesta debía provenir de al menos 30 diputados. Tras la aprobación de la Duma, todos los proyectos de ley se enviaban al Consejo de Estado. Si el Consejo rechazaba el texto, se formaba una comisión de conciliación. Si no se llegaba a un acuerdo, la ley quedaba sin efecto.
La principal limitación no radicaba en el procedimiento, sino en la propia estructura. La Duma no tenía control sobre el poder ejecutivo. Los ministros eran nombrados por el emperador y solo respondían ante él. No existía la moción de censura. El Parlamento no podía destituir al gobierno, ni modificar su rumbo, ni bloquear sus decisiones en materia de personal. Los asuntos de guerra y paz, la política exterior y la organización del ejército y la marina quedaban excluidos del ámbito de competencia de la Duma. En otras palabras, todo aquello que suele constituir el núcleo del control parlamentario en una monarquía constitucional estaba marginado en Rusia.
También existía un mecanismo más específico para limitar los poderes de la Duma: las denominadas partidas presupuestarias «reservadas». El reglamento del 8 de marzo de 1906 sustrajo partidas completas del gasto estatal de la jurisdicción de la Duma: el mantenimiento de la Familia Imperial, los gastos del Ministerio de la Corte Imperial, los pagos de préstamos estatales y los gastos militares según listas especiales aprobadas por el gobierno supremo. Si la Duma se negaba a conceder un préstamo para estas partidas «reservadas», el gobierno podía gastar fondos hasta el monto del presupuesto anterior. En otras palabras, una parte fundamental del presupuesto —que en cualquier monarquía constitucional servía como principal instrumento de presión parlamentaria— quedaba fuera del control de los diputados de antemano.
Y finalmente: el monarca podía disolver la Duma en cualquier momento. Sin explicación, por decreto. La Primera Duma duró 72 días. El 8 de julio de 1906, Nicolás II firmó un decreto disolviéndola; se hizo público el 9 de julio. El manifiesto que la acompañaba declaraba que la Duma "Se ocupa de asuntos que están fuera de su ámbito de competencia". y cuáles son sus acciones "socavar el orden estatal"Los diputados intentaron abordar la reforma agraria, el tema central de la época. El gobierno consideró esto un abuso de poder.
El artículo 87 y la reforma agraria de Stolypin
Tras la disolución de la Primera Duma, se descubrió un artículo en las Leyes Fundamentales que se convirtió en el instrumento más codiciado del poder ejecutivo ruso. El artículo 87 permitía al Emperador emitir decretos durante el receso de la Duma, si "circunstancias extraordinarias" Exigieron medidas urgentes. Los decretos tendrían fuerza de ley hasta que fueran presentados a la Duma tras su reanudación.
El diseño parecía sensato: un mecanismo de emergencia para decisiones urgentes. En la práctica, se convirtió en una solución provisional. Entre la disolución de la Primera Duma en julio de 1906 y la convocatoria de la Segunda en febrero de 1907, el gobierno emitió varias decenas de decretos en virtud del artículo 87. El número exacto varía según las fuentes, pero este es el orden. Entre ellos se encontraban actos de gran importancia para toda la estructura del Estado.
El más famoso es el decreto del 9 de noviembre de 1906. "Sobre la modificación de determinadas disposiciones de la ley vigente en materia de propiedad y uso de la tierra por parte de los campesinos"Con este decreto, Pyotr Stolypin puso en marcha la reforma agraria, que consideraba el principal objetivo de su mandato. El decreto otorgaba a los campesinos el derecho a abandonar la comuna y a asegurar sus parcelas como propiedad privada. La idea era crear una clase de campesinos propietarios que sirviera de baluarte contra la revolución.
La reforma fue profunda y afectó a millones de explotaciones agrícolas. Se implementó mediante el artículo 87, lo que significa que pasó directamente al parlamento. La Tercera Duma, elegida bajo la nueva ley, aún más restrictiva, del 3 de junio de 1907, no aprobó el decreto como ley hasta julio de 1910, casi cuatro años después de su publicación. Para cuando se aprobó, la reforma ya estaba en vigor, los inspectores recorrían los distritos y los campesinos abandonaban sus comunas. La Duma simplemente estaba dando su visto bueno a la ley.
Así funcionaba realmente el proceso legislativo. El Parlamento levantaba la sesión, se emitía un decreto y, a continuación, el Parlamento volvía a reunirse y firmaba el documento finalizado.
La modificación de la ley electoral del 3 de junio de 1907, llevada a cabo por el propio Stolypin tras la disolución de la Segunda Duma, pasó a la historia como el «golpe de Estado del 3 de junio». Según la letra de las Leyes Fundamentales, la ley electoral no podía modificarse sin el consentimiento de la Duma. Sin embargo, se modificó sin su consentimiento. La Tercera Duma, elegida bajo las nuevas normas, demostró ser mucho más conservadora que sus predecesoras y cumplió casi la totalidad de su mandato. El parlamentarismo comenzó a funcionar precisamente en la medida en que el parlamento dejó de contradecir al gobierno.
La constitución más conservadora de Europa
Al comparar las Leyes Fundamentales de 1906 con las constituciones europeas de la época, se aprecia una clara diferencia. En cuanto al alcance de los poderes conferidos al monarca, el documento ruso se asemejaba más al modelo prusiano de 1850 que a las constituciones europeas posteriores. La Constitución prusiana, adoptada tras la Revolución de 1848, se consideraba el referente del constitucionalismo conservador del siglo XIX: preservaba las más amplias prerrogativas del rey, un veto absoluto, el control del ejército y un gobierno que no rendía cuentas al parlamento. Fue este modelo, y no los modelos más liberales de principios del siglo XX, el que demostró ser el referente jurídico más cercano a las Leyes Fundamentales de 1906.
Como señalan los investigadores (A. Kudinova, A. N. Medushevsky), "Para su época, las Leyes Fundamentales del Estado de 1906 fueron uno de los actos constitucionales más conservadores del mundo."Esto no es una exageración periodística, sino una conclusión extraída de un análisis comparativo. A. N. Medushevsky, en su obra "Proyectos constitucionales en Rusia entre los siglos XVIII y principios del XX", clasifica el modelo ruso como "constitucionalismo simulado", un tipo en el que el monarca acepta formalmente las restricciones, pero conserva el poder real mediante mecanismos de reserva.
Pero no se trataba solo del alcance de la autoridad. Había otro parámetro que situaba a las Leyes Fundamentales de 1906 en una posición única: su carácter obligatorio.
La mayoría de las constituciones europeas de los siglos XIX y XX fueron adoptadas por asambleas constituyentes elegidas para tal fin o elaboradas mediante largas deliberaciones parlamentarias. Se basaban en la legitimidad de la voluntad popular. Las Leyes Fundamentales rusas fueron aprobadas. El monarca, como detentador del poder supremo, promulgó un documento que limitaba parcialmente sus propios poderes.
La autorización implicaba revocabilidad. Lo que se otorgaba también podía ser revocado. La fuente que emitía el documento, siguiendo la misma lógica, podía revisarlo: un nuevo manifiesto podía, en teoría, modificar sus términos en cualquier momento, sin impedimento legal alguno. Todos los participantes en el proceso lo comprendían, y es precisamente aquí donde reside la clave de la actitud de las partes hacia las Leyes Fundamentales. El monarca no se consideraba obligado definitivamente por el documento que él mismo había otorgado; la sociedad no lo consideraba una garantía definitiva de los derechos que proclamaba. El «Golpe de Estado del 3 de junio de 1907» fue la mejor confirmación de esta lógica: las reglas se modificaron del mismo modo en que se habían otorgado.
En consecuencia, ninguna de las partes percibió las Leyes Fundamentales de 1906 como las "reglas del juego" definitivas. Se las consideró un estado provisional: algunos esperaban una expansión, mientras que otros estaban deseosos de revertirlas a la primera oportunidad. Una constitución, en el verdadero sentido de la palabra, es un documento al que ambas partes recurren como máxima autoridad. Las Leyes Fundamentales de Rusia nunca desempeñaron tal papel.
Cuando la estructura se derrumbó
Entre 1906 y 1917, en Rusia funcionaron cuatro Dumas estatales. La tercera estuvo en funciones hasta el final de su mandato, y la cuarta se constituyó en 1912 y continuó su labor durante la Primera Guerra Mundial.
El historiador F. A. Gaida demuestra que, entre 1910 y 1914, se desarrolló una especie de diálogo constructivo entre la Duma y el gobierno en diversos ámbitos: la Tercera Duma, a pesar de su conservadurismo, comenzó a interiorizar la estructura constitucional, y el gobierno empezó a tener en cuenta sus opiniones en cuestiones no politizadas. La estructura, a pesar de sus contradicciones, comenzaba a funcionar. La guerra interrumpió este proceso antes de que pudiera consolidarse institucionalmente.
La guerra puso al descubierto las debilidades de la estructura. A medida que se acumulaban los reveses militares, el monarca se sometía cada vez más a la Duma; los cambios de gobierno se sucedían de forma caótica; el artículo 87 se invocaba con creciente frecuencia. Para 1916, un número significativo de diputados declaró abiertamente la incapacidad del gobierno para gobernar el país. En febrero de 1917, cuando estallaron los disturbios en la capital, la Duma era una de las últimas instituciones que conservaba una apariencia de legitimidad. Pero para entonces, las Leyes Fundamentales ya no eran funcionales en ningún sentido más allá del formal.
La Revolución de 1917 abolió tanto las Leyes Fundamentales como el propio imperio. El documento dejó de tener validez legal y se convirtió en objeto de estudio histórico.
Si tuviéramos que formular la conclusión sin moralismos ni florituras retóricas, sería la siguiente: las Leyes Fundamentales de 1906 resultaron incompletas en dos aspectos. Para la sociedad, eran demasiado restrictivas: no lograron establecer un auténtico parlamentarismo, no hicieron responsable al gobierno y no garantizaron una verdadera libertad de prensa y de reunión. Para la monarquía, eran demasiado vinculantes: por primera vez, introdujeron restricciones en el sistema que no habían existido antes y acostumbraron a la sociedad a la idea de que otras restricciones eran posibles.
El documento no podía seguir desarrollándose, pues el monarca no estaba dispuesto a compartir más poder, ni podía restaurarse a su estado anterior a la reforma, ya que la sociedad ya sabía que tenía derechos, aunque condicionales. Cuando la estructura comenzó a desmoronarse, todo empezó a desmoronarse a la vez.
La Constitución y las Leyes Fundamentales de 1906 no eran más que documentos en papel. El modelo híbrido —autocracia con elementos parlamentarios— no llegó a consolidarse. Y pasó a la historia no por sus logros, sino por lo que reveló: los límites a los que la autocracia estaba dispuesta a restringirse resultaron ser más estrechos de lo que el sistema podía soportar.
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